Die Veränderungen des Problems im NSA-Untersuchungsausschuss

Hier werden entlang einiger Ereignisse aus einer verlaufsorientierten Perspektive die Bewegungen des NSAUA-Issue in dieser Arena nachvollziehen. Dabei beschreibt das NSAUA-Issue eine oszillierende Bahn: Mit fortschreitender Bearbeitung und Transformation schwankt der Modus der Problembearbeitung immer wieder zwischen zwei Polen demokratischer Politik. Interessant sind dabei nicht zuletzt die Amplituden dieser Bewegung, d.h. die spezifischen Beschränkungen und Möglichkeiten im demokratischen Umgang mit dem Problem. Gerade die Einsätze und Anliegen weniger einflussreicher Welten der Arena liefern Anhaltspunkte für die Spielräume der Issue-Bearbeitung.

Die Irritation der Snowden-Enthüllungen

Am Anfang stehen die Enthüllungen von Edward Snowden. Sie sorgen auch in der deutschen Politik für Irritationen, da öffentlich wird, wie umfassend Nachrichtendienste versuchen, Daten zu sammeln und auszuwerten. Neu ist insbesondere die Kenntnis über Ausmaß und Anspruch, mit dem Dienste den Internetverkehr überwachen wollen. Entsprechend registrieren auch Abgeordnete des Deutschen Bundestages eine (noch diffuse) Krisensituation. Als Reaktion wird von diversen Seiten die Aufklärung ausländischer Datensammelpraktiken gefordert. Insbesondere Repräsentant*innen der Opposition und der Netzgemeinde wollen außerdem die Rolle deutscher Nachrichtendienste und Regierungen in die Untersuchung einbeziehen.

Wir brauchen einen Untersuchungsausschuss […] zur Aufklärung des Ausmaßes der Überwachung und all dessen, worauf uns Edward Snowden in seinem mutigen und couragierten Einsatz aufmerksam gemacht hat

Die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses zur Bearbeitung des neuen Problems wird anfangs nur von Seiten der Opposition forciert, während Vertreter*innen der Regierung und der Koalitionsfraktionen der Option eines Untersuchungsausschusses skeptisch gegenüberstehen. Als Alternative zu einem Untersuchungsausschuss wird eine Prüfung durch das Parlamentarische Kontrollgremium lanciert, also eine stärker in Routinen verhaftete Bearbeitung im Rahmen einer ohnehin bestehenden Institution des Parlaments. Es sind vor allem Repräsentant*innen der Welt der Regierung, die sich für letztere Herangehensweise einsetzten.

In dieser ersten Phase der Irritation dreht sich der Streit im Bundestag um die Frage, ob zur Problemerfassung eher etablierte (PKGr) oder eher reflexive Routinen (Untersuchungsausschuss) aktiviert werden sollen. Außerdem finden sich schon zu diesem Zeitpunkt zwei konkurrierende Ausrichtungen der Problembeschreibung, die auch im weiteren Verlauf der Kontroverse von Bedeutung sein werden. So besteht Uneinigkeit darüber, ob das Problem weitgehend durch ausländische Akteur*innen verursacht wird oder ob auch deutsche Institutionen beteiligt sind, und entsprechend in die Untersuchung einbezogen werden sollten. Hier manifestiert sich ein Konflikt um die Ränder der Arena: Die Frage ist, was in die kommende Problembearbeitung einbezogen werden soll und was nicht.

Problemzuschnitte auf dem Weg zur Einsetzung des Untersuchungsausschusses

Bis Februar 2014 einigen sich alle Fraktionen des Bundestages darauf, dass ein Untersuchungsausschuss eingesetzt werden soll. Die Option Untersuchungsausschuss hat sich durchgesetzt und die Bearbeitung des Issue hat eine erste Formvorgabe erhalten. Die zentrale Institution der deutschen Demokratie initiiert eine relativ außerordentliche Reaktion – routiniert zwar, insofern die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen gesetzlich formalisiert ist, aber auch außerordentlich, insofern Untersuchungsausschüsse explizit als Krisenreaktionen konzipiert sind: Durch öffentliche Beweiserhebungen sollen Probleme aufgedeckt und ggf. Reformen angestoßen werden. Diese Entscheidung für einen Untersuchungsausschuss kann als vorläufiger Kompromiss zwischen den Welten des Parlaments und der Opposition (und zuungunsten der Regierung) gelten: Das Parlament kann außerordentliche Aufmerksamkeit für die Bearbeitung des entdeckten Problems vorweisen, während die Opposition die Chance hat Verfehlungen aufzudecken, welche die Welt der Regierung schwächen könnten. Die Welt der Regierung dagegen muss Angriffe und Einblicke in den Arkanbereich befürchten.

Ich hoffe, dass wir nach dieser doch sehr aufgeheizten Debatte wieder zur Sache zurückkommen, diesen Sachgegenstand, der genauso viel Brisanz bietet, gemeinschaftlich, gemeinsam debattieren und den Untersuchungsausschuss einsetzen können

Die Kontroverse über eine angemessene Problemdefinition ist mit diesem ersten Kompromiss jedoch nicht aus der Arena verschwunden, sondern auf Fragen nach den Gegenständen und Zuständigkeiten des Ausschusses verschoben. So legen die Koalitions- und die Oppositionsfraktionen zwei konkurrierende Einsetzungsanträge vor. Schon die Bezeichnungen der beiden Anträge unterscheiden sich: Während der Antrag der Oppositionsfraktionen “Einsetzung eines Untersuchungsausschusses” heißt, nennen die Koalitionsfraktionen ihren Antrag “Einsetzung eines Untersuchungsausschusses NSA”. Hier manifestiert sich die Uneinigkeit darüber, inwieweit deutsche Institutionen am Problem beteiligt sind und in die Untersuchung einbezogen werden sollten. Damit signalisiert die Welt des Parlaments zwar ihren Willen zu einem Ausschuss, schließt sich aber auch nicht vollständig der Problemdefinition der Opposition an und lässt Raum für Kompromisse mit der Welt der Regierung. So zeigt die Vorlage eines konkurrierenden Antrags auch, dass ein Großteil der Parlamentarier*innen als Mitglieder der Koalitionsfraktionen auch der Welt der Regierung verpflichtet sind.

Gut einen Monat nach Vorlage der zwei konkurrierenden Anträge verabschiedet der Bundestag ein gemeinsames Dokument. Dieser Einsetzungsantrag ist ein vorläufiger Kompromiss um den Zuschnitt des NSAUA-Issue. Das neue Gremium bekommt den Namen “1. Untersuchungsausschuss (‘NSA’)” und soll dem Kompromissantrag nach die Aktivitäten nicht-deutscher Dienste sowie die mögliche Mitwirkung deutscher Stellen an solchen Operationen prüfen. Der Ausschuss ist damit formal auf die Untersuchung einer externen Bedrohung (nicht-deutsche Nachrichtendienste) ausgerichtet, gegen die ggf. Schutzmaßnahmen entwickelt werden sollen. Institutionen des deutschen Staates kommen nur indirekt in Frage, nämlich wenn sie an Operationen ausländischer Dienste beteiligt sind.

Das Issue hat hier einen weiteren Zuschnitt erfahren: Das Problem, dem sich der NSAUA widmen soll, wird tendenziell außerhalb der deutschen demokratischen Institutionen verortet. Nur indirekt sollen die politischen und behördlichen Routinen des deutschen Staates eine Rolle spielen. Dem formalen Anspruch an einen Untersuchungsausschuss (Aufklärung nach innen) wird diese Anlage nur teilweise gerecht. Andererseits bestimmt die im Einsetzungsantrag dokumentierte Problemdefinition nur formal die Ausrichtung des Ausschusses. Das Dokument bedeutet nicht, es gäbe keine Dissident*innen mehr in der Arena, die diese Definition im weiteren Verlauf angreifen oder modifizieren.

Problemverschiebungen im Laufe der Arbeit des Untersuchungsausschusses

Ein halbes Jahr nach Beginn der Arbeit des NSAUA (04.10.14) veröffentlichen die Süddeutsche Zeitung, NDR und WDR einen Bericht über die “Operation Eikonal”. Demnach soll der BND Daten am Frankfurter Internetknoten Decix abgegriffen und an die NSA weitergegeben haben. Der Pressebericht ist ein gewichtiger Hinweis auf einen problematischen Austausch von Daten zwischen BND und NSA. Wenn der BND dabei auch Daten deutscher Bürger*innen abgegeben hat, wäre die Kooperation eine Grundrechtsverletzung durch deutsche Behörden. Entscheidend ist deshalb, wie genau der BND Daten von Deutschen erkannt und aussortiert hat. Repräsentant*innen der Netzgemeinde und der Internetwirtschaft äußern Zweifel daran, dass eine fehlerfreie Ausfilterung deutscher Daten möglich ist. Auch Presseberichten zufolge funktioniert die Identifikation und Filterung von Daten, die Deutsche betreffen, nicht. Vertreter*innen des BND widersprechen diesen Zweifeln.

Im Regelfall kommentiere ich nichts, was in der Presse steht. Nur, diese Aussagen, wir hätten massenhaft Daten von Deutschen gesetzwidrig weitergegeben, möchte ich auf jeden Fall korrigieren. In der Zeit, in der ich verantwortlich war da draußen, ist kein Datum eines Deutschen an einen anderen Nachrichtendienst geflossen

Obwohl die Routinen des deutschen Staates bei der Einrichtung des NSAUA nicht im Zentrum stehen, kommen im Zuge der Eikonal-Veröffentlichungen zunehmend auch der BND und seine politische Aufsicht (Kanzleramt bzw. Regierung) als Teil des NSAUA-Problems in Frage. Deshalb spielen auch die Verfahren und Technologien deutscher Stellen eine immer größere Rolle in der NSAUA-Arena.

Niemand sollte sich weiterhin vorgaukeln lassen, der BND oder seine Partnerdienste würden beim Abhören sicher zwischen in- und ausländischen Datenverkehren unterscheiden können, ohne dabei tief in die Inhalte hineinzuschauen

Ein halbes Jahr nach den Eikonal-Veröffentlichungen und ein Jahr nach Arbeitsbeginn des Ausschusses (23.04.15) erhärtet und erweitert sich der Verdacht, der BND hätte wissentlich und grundrechtswidrig Daten an die NSA weitergegeben.

Das deutsche Kanzleramt hat es entweder gewusst und gebilligt, dann hätte die Bundesregierung, allen voran der damalige Kanzleramtsminister Frank-Walter Steinmeier, Gesetze gebrochen und Grundrechte verletzt. Oder der BND sagte es dem Kanzleramt nicht, dann wäre er unkontrollierbar und darf so in einem Rechtsstaat nicht existieren. […] ‘Eikonal’ ist der Albtraum der Demokratie

Die Eikonal-Veröffentlichung verdeutlichen außerdem die Rolle der Welt der Nachrichten in der Arena. Einerseits fördern die Berichte über Eikonal eine Verschiebung des Issue, in dem sie deutlich machen welche Akteur*innen bisher unbeachtet, aber relevant für das Problem sind. Andererseits gibt es Hinweise darauf, dass die Eikonal-Berichte selbst erst durch die Arbeit des Ausschusses ermöglich wurden. Ein Vertreter der Regierung legt nahe, die Berichte zu Eikonal beruhten auf streng geheimen Dokumenten, die dem Ausschuss zur Verfügung gestanden hätten und über diesen an die Presse gelangt seien.

Zunächst einmal, Frau Abgeordnete, bedauere ich es ausdrücklich, dass Unterlagen, die bis zu Streng Geheim eingestuft waren und dem Untersuchungsausschuss vonseiten der Bundesregierung zur Verfügung gestellt worden sind, in kürzester Zeit in die Presse gekommen sind und sie offensichtlich Hintergrund der Berichterstattung in der Süddeutschen Zeitung waren

Einige Tage später droht das Kanzleramt den Mitgliedern des NSAUA mit einer Klage, wenn noch einmal vertrauliche Dokumente der Regierung über den Ausschuss an die Öffentlichkeit dringen sollten. Es scheint also Verflechtungen und gezielten Informationsaustausch zwischen der Welt der Nachrichten und den Welten des Parlaments bzw. der Opposition zu geben. Ähnliches gilt vermutlich für die Welt der Netzgemeinde, denn auch diese gelangte mehrfach an interne Dokumente des NSAUA.

Transformation des Untersuchungsausschusses – mit Kompromissen

Mitte 2015 und im Zuge der neuen Erkenntnisse über die Verfehlungen im Rahmen von Eikonal erhärten sich nicht nur frühere Vermutungen. Außerdem werden sogenannte Selektoren relevant für die Aushandlungen, d.h. Suchbegriffe wie Telefonnummern, Email- oder IP-Adressen. Der BND durchsucht und sortiert die am Internetknoten Decix gesammelten Daten mittels Selektoren. Dabei werden einerseits Selektoren verwendet, die von der NSA bereitgestellt werden, andererseits solche, die der BND für ihre eigene Erfassung einsetzt. Diese Praxis wurde als problematisch und rechtswidrig wahrgenommen, insofern der BND die NSA-Selektoren teils nicht überprüfte, teils bestehende Bedenken über problematische Ziele nicht weitergab.

Der Bundesnachrichtendienst (BND) hat Freunde aus aller Welt systematisch ausgespäht

Im Zuge der neuen Aufmerksamkeit für Selektoren wird außerdem bekannt, dass der BND selbst ebenfalls unerlaubte Ziele anvisiert. Eine Reaktion auf diese neue Irritation ist eine Initiative aus der Welt der Opposition, den formalen Untersuchungsauftrag des NSAUA zu erweitern. Der Vorschlag ist, der BND selbst solle auch direkt Gegenstand des NSAUA werden, anstatt wie bisher nur im Rahmen seiner Beteiligung an ausländischen Operationen Thema zu sein. Dafür legen Abgeordnete der Oppositionsfraktionen einen Antrag vor, der die Erweiterung regeln soll. Ähnlich wie bei der Einsetzung des NSAUA wird der Oppositionsantrag nicht ohne Änderungen vom Parlament angenommen. Stattdessen wird vier Monate lang in einem vermittelnden Ausschuss verhandelt. Das Ergebnis ist ein Kompromiss: Zwar darf der NSAUA BND-Selektoren untersuchen, allerdings nur solche, die vom BND als problematisch entfernt wurden.

Wir können nicht nur in die USA zeigen, wir müssen auch hinterfragen, was man selbst eigentlich macht

So hat sich der formale Teil der NSAUA-Arena erfolgreich selbst transformiert und auf eine Verschiebung des Issue reagiert bzw. diese Verschiebung weitergetrieben. Das Ausmaß der Erweiterung ist allerdings gering, etwa im Vergleich mit dem ursprünglichen Vorschlag der Oppositionsfraktionen. Es ist vor allem die Welt der Regierung und ihr Einfluss auf die Welt des Parlaments, die eine Verschiebung und Ausweitung des NSAUA-Issue hemmen. Vermutlich haben Regierungsvertreter*innen den vermittelnden Ausschuss besucht, um die Handlungsfähigkeit der Nachrichtendienste gegenüber dem Oppositionsvorschlag zu verteidigen. Auch den teilweise dokumentierten Verhandlungen im vermittelnden Ausschuss lässt sich entnehmen, dass es von Seiten der Koalitionsfraktionen Bedenken gegenüber der Erweiterung gab. Diese beziehen sich im Sinne der Regierung auch auf den Schutz der Gewaltenteilung und das Staatswohl, also auf Konzepte, die den Arkanbereich der Regierung stärken. Darüber hinaus haben die Abgeordneten der Koalitionsfraktionen bei der Abstimmung im Bundestag nicht für die Erweiterung gestimmt und sich stattdessen enthalten.

Reform durch Legalisierung?

Zum Zeitpunkt der Untersuchung (Ende 2016) ist die Arbeit des NSAUA nicht abgeschlossen. Wir können deshalb keine Aussagen über endgültige Effekte treffen. Beobachtbar sind aber von der Bundesregierung angestoßene und am 21.10.2016 mit den Stimmen der Koalitionsparteien beschlossene Gesetzesänderungen, welche die Befugnisse des BND neu regelt. Die Welt der Regierung und Teile der Parlamentswelt loben die Änderungen als Präzisierung der Rechtslage, Stärkung der Kontrolle der Nachrichtendienste. Die Welten der Opposition, der Nachrichten, der Netzgemeinde, der Rechtsanwendung und Menschenrechtsorganisationen lehnen die neuen Gesetze als kontraproduktiv ab. Auch im Rahmen eine Sachverständigenanhörung im Innenausschuss des Bundestages wurde die Gesetzesänderung kontrovers diskutiert. Kritisiert wird etwa, dass der BND insgesamt mehr Befugnisse erhält und die parlamentarische Kontrolle geschwächt wird.

Somit wird die Rechtssicherheit und damit die Handlungsfähigkeit des BND gestärkt. Die Aufklärungsfähigkeit des BND wird dadurch nicht beschnitten. […] Informationen aus dem Kernbereich der Privatsphäre dürfen nicht verwendet werden und werden unverzüglich gelöscht

Die Gesetzesänderungen sind auch eine Reaktion auf die Arbeit des NSAUA und damit eines seiner vorläufigen Ergebnisse. Denn die Änderungen adressiert genau jene Probleme, die durch die Arbeit des NSAUA registriert und verhandelt wurden. Die neuen Gesetze sind damit Ausdruck der produktiven Arbeit am Issue der NSAUA-Arena. Offen bleibt allerdings die Nachhaltigkeit der Lösungsstrategie, die hinter den Änderungen steht. Denn die neuen Gesetze zielen weniger darauf ab, jene Praktiken zukünftig institutionell auszuschließen, die in der Arena als problematisch registriert wurden. Stattdessen wird als Lösung erachtet, jene Routinen durch eine Änderung der Rechtsordnung zu stabilisieren.

Das neue BND-Gesetz legalisiert weitgehend die illegalen Aktivitäten des BND. […] Das neue BND-Gesetz ist ein gesetzgewordenes Eingeständnis umfassender politischer Ratlosigkeit

Zusammenfassend und mit Blick auf die analysierten Ereignisse können wir festhalten, dass die Art und Weise der Problembearbeitung in der NSAUA-Arena eine oszillierende Bewegung zwischen zwei Polen beschreibt: Einerseits werden in Reaktion auf Snowden mit der Entscheidung für einen Untersuchungsausschuss Routinen aktiviert, die eine reflexive Transformation demokratischer Institutionen anstoßen können. Andererseits lenken einige der frühen Formentscheidungen die gemeinsame Arbeit gerade nicht auf Routinen der deutschen Demokratie, sondern vielmehr auf Probleme außerhalb der eigenen Ordnung und externe Akteur*innen (NSA). Doch trotz dieser ursprünglichen Ausrichtung verschiebt sich die Aufmerksamkeit in der Arena im Laufe der Arbeit auf inländische Institutionen (BND). In Folge dessen wird eine formale Erweiterung des NSAUA angestoßen, die dann allerdings nur bruchstückhaft umgesetzt werden kann. Auch hier zeigt sich, dass die Arena reflexive Selbsttransformation nicht ausschließt, diese jedoch in engen Grenzen hält. Vorläufige Folgen der Arbeit in der NSAUA-Arena sind umstrittene Gesetzesänderungen zur Neuregelung der Befugnisse des BND. Diese scheinen weniger auf eine Veränderung interner Routinen abzuzielen und stattdessen eher auf deren Stabilisierung durch eine entsprechende Anpassung der Rechtslage. Die Arena beweist an dieser Stelle mehr Beharrungsgeschick als die Fähigkeit zur Selbstransformation.