Die Interessen und sozialen Welten im NSA-Untersuchungsausschuss

Die Kontroverse um das NSAUA-Issue ist nicht nur für die im Ausschuss anwesenden und aktiven Akteur*innen interessant. Auch politische Parteien, Unternehmen, Organisationen und Gruppen von Aktivist*innen beeinflussen die Aushandlungen direkt oder indirekt. Deshalb kommen in der NSAUA-Arena diverse Streits um Privatheit, Digitalisierung und Demokratie zusammen. Um diesem Geflecht an Interessen gerecht zu werden, hilft es, die Positionen und Praktiken der Akteur*innen an bestimmte Kollektive zurückzubinden. Zu diesem Zweck verstehen wir die Akteur*innen der Arena als Repräsentant*innen diverser sozialer Welten.

In der Arena zu Hause: Parlament, Opposition und Regierung

Formal besteht der NSAUA aus acht Abgeordneten und ebenso vielen Stellvertreter*innen. Entsprechend der Kräfteverhältnisse des Bundestages (2013 bis 2017) gehören von diesen 16 Personen acht zur Fraktion der CDU/CSU, vier zur SPD und jeweils zwei zu den Fraktionen “Die Grünen” und “Die Linke”. Darüberhinaus sind Vertreter*innen der Bundesregierung und der Ministerien in Sitzungen anwesend, teils mit Rederecht. In der Arbeit des Ausschusses repräsentieren diese Personen die drei zentralen Welten der Arena: Die Welt des Parlaments, die Welt der Opposition und die Welt der Regierung. In der teils stark formalisierten NSAUA-Arena verfügen sie über zentrale Zugänge und Möglichkeiten, die andere Welten nicht genießen.

Die Welt des Parlaments

Der Ausschuss hat […] eine relativ überschaubare Größe. Da lernt man sich gut kennen. Das Zwischenmenschliche passt. Sicher hat jeder seine Position, aber man schätzt einander unter Kollegen

Die Welt des Parlaments ist in der NSAUA-Arena durch die 16 Abgeordneten und Mitglieder des Ausschusses vertreten. Die Welt und ihre Praktiken sind einerseits formalisierten Abläufen verpflichtet; insbesondere Dokumente wie Sitzungsprotokolle und Anträge zeugen von streng geregelten Routinen. Aber auch informelle Praktiken sind von Bedeutung; die Akteur*innen der Welt folgen nicht nur bürokratischen Verfahrensregeln, sondern sind außerdem an produktiver Zusammenarbeit interessiert. Auch Mitglieder unterschiedlicher Fraktionen sind Kolleg*innen in der Welt des Parlaments und in diesem Sinne der gemeinsamen Arbeit im Ausschuss verpflichtet. So ist etwa die durch alle Fraktionen beschlossene Einsetzung des Ausschusses Zeichen eines geteilten Interesses in der Parlamentswelt an der Bearbeitung des NSAUA-Issues.

Die Welt der Opposition

Seit knapp einem Jahr erleben wir den größten Überwachungs- und Geheimdienstskandal aller Zeiten. Die Erkenntnisse, die wir bis heute einzig und allein dem Whistleblower Edward Snowden zu verdanken haben, stehen für die Kernschmelze von Rechtsstaatlichkeit und für die Erosion der Werte Europas und der gesamten freien Welt

Die Welt der Opposition wird durch die vier Vertreter*innen der Fraktionen “Die Grünen” und “Die Linke” repräsentiert. Die Praktiken dieser Welt zielen darauf ab, Fehlentscheidungen von Regierung und Regierungsfraktionen aufzudecken und öffentlich zu machen. Ein gutes Beispiel dafür sind die Bestrebungen der Oppositionsparteien, Edward Snowden im NSAUA als Zeugen zu verhören und dafür nach Deutschland zu holen. Abgesehen davon, wie wertvoll Snowden als Informant wäre, gibt es einen vielleicht noch wichtigeren Grund für diese Bemühungen: Hinsichtlich der engen Beziehungen Deutschland zu den USA ist nur schwer vorstellbar, Snowden in Deutschland Schutz zu gewähren. Genau deshalb ist die Forderungen der Opposition eine gute Gelegenheit, die Begrenzungen der Regierung öffentlich vorzuführen. Mittel der Kritik der Opposition an der Regierung ist häufig der Bezug auf verfassungs- und menschenrechtliche Prinzipien und Werte. In der NSAUA-Arena gehört zu diesen Prinzipien auch die demokratische Kontrolle von Regierung und Geheimdiensten.

Die Welt der Regierung

Gesetz ist Gesetz und geheim bleibt geheim. Und was geheim ist, bestimmt allein die Regierung. Sie legt die Regeln fest

Die Welt der Regierung wird in der Arena durch Vertreter*innen der Bundesregierung und der Ministerien repräsentiert. Aber auch jene Ausschussmitglieder, die den Parteien der Regierungskoalition (CDU, CSU, SPD) angehören, sind der Welt der Regierung verpflichtet. Die Welt ist bemüht, einen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung (Arkanbereich) zu bewahren, der der parlamentarischen Kontrolle entzogen ist. In der NSAUA-Arena äußern sich diese Bemühungen insbesondere als Interesse an Geheimhaltung und Opazität.

Diese Dreierkonstellation sozialer Welten strukturiert die Topologie der NSAUA-Arena: Während die Interessen der Welten der Opposition und des Parlaments vereinbar und förderlich füreinander sind, verfolgt die Welt der Regierung weniger kompatible Ziele. Dabei fällt gerade jenen Ausschussmitgliedern eine Schlüsselrolle zu, die der Regierungskoalition angehören, denn sie sind sowohl der Welt der Regierung als auch der Welt des Parlaments verpflichtet. Infolge sind sie einerseits teils blockiert durch Unvereinbarkeiten zwischen dem Interesse der Parlamentswelt an einer produktiven Arbeit des Ausschusses und anderseits dem Interesse der Regierungswelt an der Wahrung eines eigenen Handlungsbereichs mittels Geheimhaltung. Die ambivalente Position der Koalition zeigt sich etwa an ihrem Abstimmungsverhalten. Bei der Abstimmung über die Frage, ob der Auftrag des NSAUA erweitert werden soll, haben die Koalitionsfraktionen weder für noch gegen eine Erweiterung gestimmt und sich stattdessen enthalten.

Am Ende kann sich die Interessenkompatibilität zwischen Parlament und Opposition nur eingeschränkt entfalten. Auf den formalen Anspruch eines Untersuchungsausschusses hat diese Konstellation einen lähmenden Effekt, insofern die Welt der Regierung Praktiken der Prüfung und Aufklärung blockiert. So sind der Bewegung des NSAUA-Issue bestimmte Pfade nahegelegt: Gehemmt sind Transparenzansprüche, parlamentarische Kontrollkapazitäten und die reflexive Prüfung und Reformierung von Routinen. Diese Lähmung des formalen Anspruchs des NSAUA muss jedoch nicht bedeuten, dass in der NSAUA-Arena keine produktive Arbeit am geteilten Problem geschieht. Um zu erfahren, ob und wie das NSAUA-Issue jenseits von Aufklärung gehandhabt wird, haben wir entlang zentraler Ereignisse der Situation den Transformationsverlauf des gemeinsamen Problems analysieren.

In der Arena zu Gast: Nachrichtendienste, Netzgemeinde, Nachrichten und Rechtsanwendung

Neben den Welten des Parlaments, der Opposition und der Regierung sind weitere soziale Welten in der Arena aktiv. Sie spielen im institutionellen Setting des NSAUA sekundäre Rollen, da sie über begrenzten Zugang zu Informationen und Entscheidungen verfügen. Sie sind nichtsdestotrotz relevant, insofern auch ihre Einsätze die Beschränkungen und Hemmungen des NSAUA-Issue ausloten und ausweiten können.

Die Welt der Nachrichtendienste

Der BND hat meine Kontrolle rechtswidrig mehrfach massiv beschränkt. Eine umfassende, effiziente Kontrolle war mir daher nicht möglich

Eine Sonderstellung genießt die Welt der Nachrichtendienste. Sie wird in der NSAUA-Arena repräsentiert durch Vertreter*innen verschiedener deutscher und ausländischer Behörden. Die Arbeit des NSAUA wird von den Repräsentant*innen der Nachrichtendienste mithin als Behinderung empfunden, aber auch als willkommener Impuls für Reformen. Die Welt ist primär Praktiken der Informationsgewinnung verpflichtet, während ihre eigene Arbeit möglichst unbeobachtet bleiben soll. Vor allem innerhalb desselben Nationalstaates passt dieses Ziel zum Interesse der Regierungswelt, die eine Zone der exekutiven Eigenverantwortung pflegt. Dort sind die Praktiken der Nachrichtendienste ein paradigmatisches Beispiel für Operationen im “nicht ausforschbaren […] Handlungsbereich der Exekutive”. So findet die Welt der Nachrichtendienste mit der Regierung eine mächtige Alliierte und Fürsprecherin in der Arena.

Die Allianz der Welten darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass die nachrichtendienstliche Welt sich gegenüber vielen benachbarten Welten abzuschotten versucht. Gleichzeitig werden innerhalb der Welt der Nachrichtendienste transnationale Kooperationen gepflegt. Die Zusammenarbeit zwischen dem deutschen BND und der US-amerikanischen NSA beispielsweise wird auch im Ausschuss nicht geleugnet, sondern von Repräsentant*innen der Nachrichtendienste und der Regierung als notwendig beschrieben. Die Verflechtungen zwischen BND und NSA sind eines der zentralen Sub-Issues der NSAUA-Arena. Obwohl der Schwerpunkt des Untersuchungsauftrags laut Einsetzungsantrag auf Aktivitäten nicht-deutscher Nachrichtendienste liegt, ist auch die Frage der Beteiligung deutscher Stellen von Anfang an Teil des Ausschuss-Designs. Dazu kommt, dass es für die praktische Arbeit des NSAUA einfacher ist, deutsche Beamt*innen und Politiker*innen zu einer Aussage vor dem Ausschuss zu verpflichten, als dies bei Vertreter*innen ausländischer Dienste der Fall ist.

Die Welt der Netzgemeinde

Der parlamentarische Untersuchungsausschuss ist eines der wenigen Instrumente, die beim Spähangriff auf die Gesellschaft, bei diesem digitalen Meteoriteneinschlag, noch Hoffnung geben

Die Welt der Netzgemeinde ist in der Arena durch Sachverständige, Gutachten und Aktivist*innen vertreten. Die Kernpraktik der Welt baut auf die Nutzung digital-vernetzter Technologien. Entsprechend ist die Welt der Zugänglichkeit und Unabhängigkeit dieser Technologien verpflichtet. Dies äußert sich etwa in einem Interesse an individueller Informationskontrolle und persönlichen Schutzräumen vor Überwachung. Neben einer grundlegenden Skepsis gegenüber staatlichen Eingriffen oder der Überwachung digitaler Kommunikation setzt sich die Netzgemeinde in der NSAUA-Arena vor allem für mehr Transparenz der Ausschussabläufe ein, etwa durch Protokollierung öffentlicher Sitzungen, journalistische Formate der Berichterstattung oder die nicht autorisierte Veröffentlichung ausschussinterner Dokumente. Es sind insbesondere diese Praktiken der Netzgemeinde, die die Transparenzgrenzen der NSAUA-Arena herausfordern und erweitern. Sie markieren nicht nur formale Grenzen der Issue-Bearbeitung, sondern erweitern außerdem den Spielraum, in dem das Issue in der Arena erfasst wird.

Die Welt der Nachrichten

Wie Journalisten […] sich und ihre Informanten vor der Ausspähung schützen sollen, ist ab heute ihre größte Herausforderung

Die Welt der Nachrichten ist durch eine Reihe von Journalist*innen vertreten, die über den Ausschuss berichten und Sitzungen von der Besucher*innentribüne aus beobachten. Wie die Netzgemeinde ist auch die Welt der Nachrichten an Berichterstattung über die Abläufe in der Arena interessiert, setzt dabei aber auf journalistischere Formate, d.h. auf eine stärkere Auswahl und Vermittlung der Informationen. Neben diesem allgemeinen Interesse zeigt die Welt außerdem arena-spezifischen Einsatz zum Schutz der eigenen Kernpraktik. In Reaktion auf die Arbeit des NSAUA wurde eine Reform des BND vorgeschlagen. Berufsverbände der Welt der Nachrichten positionieren sich öffentlich gegen diesen Gesetzesentwurf und dadurch gegen staatliche Überwachung von Journalist*innen weltweit. Dabei geht es ausdrücklich darum, nicht-deutsche Journalist*innen vor einer Überwachung durch den BND zu schützen. So steht die Welt der Nachrichten in der Arena für ein Interesse an mehr Transparenz bei der Bearbeitung des Issue. Dabei bezieht die Welt eine explizit grund- und menschenrechtliche Position. Beide Ziele passen zu den Zielen der Opposition und der Netzgemeinde.

Die Welt der Rechtsanwendung

Artikel 10 schützt als Menschenrecht und damit gemäß seinem weiten personellen Schutzbereich nicht nur Deutsche, sondern auch Ausländer

Auch die Welt der Rechtsanwendung positioniert sich in der Arena teils grund- und menschenrechtsorientiert. Prominent repräsentiert ist die Welt durch verfassungsrechtliche Expert*innen, die am 22.05.2014 als Sachverständige im Ausschuss gehört wurden. Die Sachverständigen vertreten im Ausschuss einhellig die Position, der BND operiere teils grundgesetzwidrig. So widersprechen die Expert*innen der Rechtsauslegung des Nachrichtendienstes, nach der der Schutz durch Artikel 10 des Grundgesetzes nur deutschen Bürger*innen zukomme. Aber auch Jurist*innen des BND sind im Ausschuss vertreten, die etwa die Rechtsauslegung der Behörde darlegen.